● 面向未來，要進(jìn)一步順應(yīng)人口持續(xù)從小城鎮(zhèn)向大城市及周邊地區(qū)集中的趨勢(shì)，提高勞動(dòng)力資源的配置效率和全要素生產(chǎn)率

● 未來的土地制度和政策制定必須適應(yīng)人口流入地和人口流出地的長(zhǎng)期分化，完全有可能通過建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置，盤活土地資源，還能為相對(duì)欠發(fā)達(dá)的人口流出地區(qū)獲得財(cái)政收入找到有效的路徑

中共二十屆三中全會(huì)提出，要“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”。要“構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，要“健全主體功能區(qū)制度體系，強(qiáng)化國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制”。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、幅員遼闊的大國(guó)來說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本身就是必須追求的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)，還要科學(xué)地認(rèn)識(shí)和理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要意義。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化少子化的態(tài)勢(shì)，對(duì)勞動(dòng)力總量的增長(zhǎng)構(gòu)成了制約。在投資方面，投資熱點(diǎn)不足，一些地區(qū)土地城市化的速度過快，缺乏后續(xù)需求支撐，前期投資無回報(bào)，地方政府債務(wù)壓力巨大。面對(duì)這一局面，結(jié)構(gòu)性改革是下一階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。其中，如果要“實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化”，重點(diǎn)之一就是在經(jīng)濟(jì)和人口的空間格局發(fā)生重大變化的趨勢(shì)下，提高資源的空間配置效率。具體來說，主要分兩個(gè)方面：一是要通過人口空間再配置效率的提高，來緩解人口老齡化、少子化對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的負(fù)向影響，二是要在土地政策上對(duì)人口流入地和人口流出地分類施策，促進(jìn)土地資源的空間再配置。從三中全會(huì)出臺(tái)的改革舉措來看，為這兩方面的資源空間再配置指明了方向。

在人口戰(zhàn)略方面，從數(shù)量紅利轉(zhuǎn)向質(zhì)量紅利和配置紅利

中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。人口規(guī)模對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)模效應(yīng)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)非常重要。然而，中國(guó)當(dāng)前正在經(jīng)歷快速的老齡化和少子化趨勢(shì)。根據(jù)第七次人口普查的數(shù)據(jù)，60歲及以上人口占18.70%，65歲及以上人口占13.50%。2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率為1.3，在低出生率趨勢(shì)下，最近兩年中國(guó)人口出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。

對(duì)于備受關(guān)注的人口少子化趨勢(shì)，要結(jié)合普遍規(guī)律和中國(guó)國(guó)情有所應(yīng)對(duì)。青年人生育意愿低，短期是因?yàn)榫蜆I(yè)和收入增長(zhǎng)受到一些負(fù)面影響；中期來看，有教育、住房等養(yǎng)育成本高的原因；而長(zhǎng)期來看，少子化符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，少生優(yōu)育是家庭收入水平提高后的理性選擇。

從政策舉措上來說，需要減緩人口老齡化、少子化對(duì)勞動(dòng)力總量的負(fù)面影響。三中全會(huì)提出，“以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)生育友好型社會(huì)。有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育補(bǔ)貼制度，提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務(wù)水平，加大個(gè)人所得稅抵扣力度。加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，支持用人單位辦托、社區(qū)嵌入式托育、家庭托育點(diǎn)等多種模式發(fā)展。”同時(shí)，“按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革。”在教育方面，三中全會(huì)提出“深化教育綜合改革”。未來，還需要進(jìn)一步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，適時(shí)推行十二年義務(wù)教育，為建設(shè)人力資本大國(guó)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

除了上述改革之外，三中全會(huì)還提出，要“把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律，推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)”。這一改革方向意義重大。雖然從總?cè)丝诤蛣趧?dòng)力人口兩個(gè)總量指標(biāo)來看，人口的數(shù)量紅利已經(jīng)消失了，但在空間分布和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的調(diào)整中，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起主導(dǎo)作用的城鎮(zhèn)人口和第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員仍然是正增長(zhǎng)的。2010年-2022年間，城鎮(zhèn)人口從66978萬增長(zhǎng)到92071萬，增長(zhǎng)37.5%，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員從48174萬增長(zhǎng)到55688萬，增長(zhǎng)15.6%。面向未來，通過人口的空間再配置，在個(gè)體層面可以促進(jìn)就業(yè)、提升收入，而從宏觀上來說，可以在給定人口數(shù)量的情況下，優(yōu)化人力資源的空間配置，助力實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。

當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)間人均收入差距仍有2.4倍。在最發(fā)達(dá)地區(qū)和最欠發(fā)達(dá)地區(qū)間，人均GDP和居民人均可支配收入的差距分別為4.23倍和3.42倍。加快制度改革，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，能夠通過城鎮(zhèn)化所釋放的紅利，保持制造業(yè)和服務(wù)業(yè)總量勞動(dòng)就業(yè)持續(xù)正增長(zhǎng)。不僅如此，在勞動(dòng)力越來越充分地跨地區(qū)流動(dòng)過程中，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、沿海內(nèi)陸間、南北間、各省內(nèi)部城市間均出現(xiàn)了人均GDP差距逐步縮小的態(tài)勢(shì)。所以說，一定要解放思想，不能認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和人口的集聚會(huì)帶來地區(qū)間差距擴(kuò)大，實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)和人口的同步集聚有利于地區(qū)間人均意義上的平衡發(fā)展和地區(qū)間分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。面向未來，要進(jìn)一步順應(yīng)人口持續(xù)從小城鎮(zhèn)向大城市及周邊地區(qū)集中的趨勢(shì)，提高勞動(dòng)力資源的配置效率和全要素生產(chǎn)率。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，不同學(xué)歷和技能水平的人口之間形成“技能互補(bǔ)”，是城市現(xiàn)代化發(fā)展的體現(xiàn)。因此，三中全會(huì)明確提出，要“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。要“優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制”。

在土地配置方面，人口流入地和流出地分類施策

隨著人口流動(dòng)規(guī)模越來越大，不同地區(qū)日益明顯地分化為人口流入地和流出地，建設(shè)用地的跨地區(qū)再配置將釋放出大量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。若干年來，由于行政力量對(duì)于城市建設(shè)用地供應(yīng)的控制，沿海地區(qū)和大城市相對(duì)缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，其后果是這些優(yōu)勢(shì)地區(qū)的城市發(fā)展空間受限，住房?jī)r(jià)格高企，流動(dòng)人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而遠(yuǎn)離沿海和大城市的地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)用不完，已有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地又大量閑置。從用地存量來看，根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的主要數(shù)據(jù)，“城鎮(zhèn)村及工礦用地3530.64萬公頃（52959.53萬畝）。其中，城市用地522.19萬公頃（7832.78萬畝），占14.79%；建制鎮(zhèn)用地512.93萬公頃（7693.96萬畝），占14.53%；村莊用地2193.56萬公頃（32903.45萬畝），占62.13%；采礦用地244.24萬公頃（3663.66萬畝），占6.92%；風(fēng)景名勝及特殊用地57.71萬公頃（865.68萬畝），占1.63%。”這組數(shù)據(jù)表明，在當(dāng)前的中國(guó)，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)建設(shè)用地僅不到農(nóng)村地區(qū)村莊用地的一半（僅47.19%）。

展望未來，經(jīng)濟(jì)和人口向著沿海地區(qū)和大城市周圍集聚的趨勢(shì)不會(huì)改變，而是會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)。未來的土地制度和政策制定必須適應(yīng)人口流入地和人口流出地的長(zhǎng)期分化，完全有可能通過建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)再配置，盤活土地資源，還能為相對(duì)欠發(fā)達(dá)的人口流出地區(qū)獲得財(cái)政收入找到有效的路徑。為此，三中全會(huì)提出，要“深化土地制度改革。改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村，隨著城市化水平的提高，農(nóng)村人口必然逐步減少。三中全會(huì)提出，要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。這樣，可以避免進(jìn)城農(nóng)民因?yàn)閾?dān)心失去在農(nóng)村的各種權(quán)益而不愿在城鎮(zhèn)落戶。在人口流出的過程中，農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)大量閑置的建設(shè)用地和宅基地。在一些地理位置較差、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較小的農(nóng)村，農(nóng)民自愿有償退出宅基地后，可以將宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)或生態(tài)用地，同時(shí)，可產(chǎn)生大量建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地指標(biāo)，在跨地區(qū)轉(zhuǎn)讓時(shí)給農(nóng)村集體和農(nóng)戶帶來財(cái)產(chǎn)性收入。而對(duì)于一些地理位置較好、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大的農(nóng)村，更需要“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”。未來，還可進(jìn)一步解放思想，進(jìn)一步建立健全農(nóng)村住房市場(chǎng)，允許農(nóng)戶住房買賣并獲取財(cái)產(chǎn)性收入。

隨著經(jīng)濟(jì)和人口的空間再配置不斷推進(jìn)，三中全會(huì)也提出，要“優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”。在人口逐步增長(zhǎng)的城市，尤其是大城市，要進(jìn)一步提高城市土地資源的利用效率。為此，要“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地。開展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地專項(xiàng)治理。制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策”。

土地的配置也將對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生根本性的影響。在人口大量流入的城市，必然產(chǎn)生大量的住房需求，為此，三中全會(huì)提出，要“加快建立租購(gòu)并舉的住房制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控自主權(quán)，因城施策，允許有關(guān)城市取消或調(diào)減住房限購(gòu)政策、取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)”。這種順應(yīng)需求的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將有利于形成住房市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，而在人口流入地增加建設(shè)用地和住房的供應(yīng)，也將有利于這些地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮其增長(zhǎng)極的作用，更好地助力中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者陸銘系全國(guó)政協(xié)委員，民建上海市委會(huì)副主委、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授）